30 anni di pagamenti diretti

La svolta avvenne nel 1992 quando, su proposta del Consiglio federale, il Parlamento adottò le basi legali per l'introduzione di nuovi pagamenti diretti indipendenti dalla produzione. Questi nuovi pagamenti diretti volti a retribuire anche le prestazioni d'interesse generale ed ecologiche entrarono in vigore nel 1993 e andarono a integrare i pagamenti diretti già esistenti (contributi di declività, d'estivazione, alle spese dei detentori di bestiame nella regione di montagna, ai detentori di vacche il cui latte non è commercializzato). I nuovi pagamenti diretti di cui all'articolo 31a della LAgr allora vigente («Pagamenti diretti complementari») erano incentrati sulla garanzia di un reddito adeguato. L'obiettivo era di sostenere l'agricoltura nella fornitura delle prestazioni d'interesse generale da essa richieste, come ad esempio nella protezione e nella cura del paesaggio rurale. I pagamenti diretti di cui all'articolo 31b («Contributi ecologici»), invece, promuovevano prestazioni ecologiche particolari. In questo contesto vennero introdotti quattro programmi, ovvero le superfici di compensazione ecologica, la produzione integrata, l’agricoltura biologica e la detenzione controllata di animali all’aperto, ribattezzata in seguito uscita regolare all'aperto (URA). Nel 1996, con i sistemi di stabulazione particolarmente rispettosi degli animali (SSRA), fu introdotto un ulteriore programma per il benessere degli animali. I pagamenti diretti di cui agli articoli 31a e 31b furono potenziati rapidamente negli anni successivi. Il Parlamento decise che, dopo una fase introduttiva, le due categorie di pagamenti dovevano raggiungere la stessa portata, motivo per cui la partecipazione ai provvedimenti di cui all'articolo 31b aumentò esponenzialmente. Ad esempio, se nel 1993 le aziende che beneficiavano dei pagamenti diretti e che producevano secondo i criteri della produzione integrata erano il 14 %, nel 1998 erano già passate al 73 %.   

Parallelamente allo sviluppo dei pagamenti diretti il Consiglio federale ridusse i prezzi fissati dallo Stato e i pagamenti legati ai prodotti. Anche i dazi e i sussidi alle esportazioni furono smantellati gradualmente. Queste modifiche consentirono alla Svizzera anche di adempiere i propri obblighi internazionali derivanti dalla conclusione dell'Uruguay-Round.

Nel 1996, per volere del Popolo e dei Cantoni, fu adottata una nuova base costituzionale per l'agricoltura (art. 104 Cost.), alla luce della quale il Consiglio federale presentò al Parlamento il Messaggio concernente la Politica agricola 2002 nell’ottica di migliorare la competitività e di potenziare le prestazioni ecologiche dell'agricoltura («Più mercato, più ecologia»). Nel 1999, con l'attuazione della riforma, vennero abrogati tutti i prezzi e lo smercio garantiti dallo Stato e i fondi per il sostegno del mercato furono ridotti di un terzo nell'arco di cinque anni. Anche i pagamenti diretti subirono delle modifiche, in particolare furono introdotte le due categorie seguenti:

Un cambiamento importante fu l'introduzione della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate (PER) come presupposto per percepire i pagamenti diretti generali. I requisiti corrispondevano sostanzialmente alle linee guida del programma di produzione integrata e comprendevano un bilancio di concimazione equilibrato, una quota adeguata di superfici di compensazione ecologica, un avvicendamento disciplinato delle colture, un'adeguata protezione del suolo e un'applicazione mirata dei prodotti fitosanitari.

Dalle valutazioni sull'efficacia del sistema dei pagamenti diretti emerse che, soprattutto i pagamenti diretti generali, potevano essere migliorati. Pertanto, con la Politica agricola 2014-2017 i pagamenti furono orientati in maniera più chiara verso gli obiettivi della politica agricola e venne eliminata la suddivisione tra pagamenti diretti generali ed ecologici. Furono definite le nuove categorie di pagamenti diretti seguenti.

In termini concreti, le modifiche più importanti furono la trasformazione dei pagamenti diretti riferiti agli animali per le aziende gestite tutto l'anno (escl. contributi per il benessere degli animali) in contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento riferiti alle superfici, il sensibile incremento dei fondi allo scopo di raggiungere gli obiettivi ecologici e di cura del paesaggio, nonché una ridistribuzione dei contributi previsti nell’ambito dei pagamenti diretti dalla zona di pianura a quella di montagna (incl. estivazione).

Nell'ambito dell'attuazione dell'iniziativa parlamentare 19.475 «Ridurre il rischio associato all'uso di pesticidi» (Iv.Pa. 19.475), nel 2023 sono state effettuate ulteriori modifiche nel settore dei pagamenti diretti. Innanzitutto è stata adeguata la PER, introducendo, tra le altre cose, il divieto di utilizzare principi attivi ad alto potenziale di rischio. In secondo luogo, sono stati introdotti nuovi contributi per i sistemi di produzione a sostegno, ad esempio, della riduzione delle emissioni di gas serra e di ammoniaca, nonché delle eccedenze di azoto.

Ulteriori modifiche del sistema dei pagamenti diretti sono state adottate dal Parlamento nel quadro della Politica agricola 2022+, le cui disposizioni entreranno in vigore nel 2025. Tra queste rientrano il rafforzamento della copertura tramite le assicurazioni sociali per i coniugi e i partner che collaborano nell'azienda, nonché l'accorpamento dei contributi per l'interconnessione con quelli per la qualità del paesaggio.  

L'introduzione dei nuovi pagamenti diretti e il loro rapido potenziamento furono un elemento chiave della riforma agraria del 1993. I nuovi pagamenti fornivano sostegno all'agricoltura nell'orientamento verso le mutate aspettative sociali. Data la loro portata finanziaria sostanziale, diventarono presto una componente importante del reddito. I pagamenti diretti rappresentano tutt'oggi uno strumento cruciale, in linea di principio non contestato, della politica agricola. Tuttavia, se ne vedono sempre di più i limiti. Le progressive differenziazioni hanno reso il sistema dei pagamenti diretti molto complesso e nel frattempo sta diventando evidente che non sarà possibile raggiungere gli obiettivi sociali, in particolare nel settore ambientale, soltanto con incentivi finanziari e con provvedimenti orientati esclusivamente verso l'agricoltura. Nel rapporto «Futuro orientamento della politica agricola» il Consiglio federale ha illustrato degli approcci per l'ulteriore sviluppo dei pagamenti diretti. Si può ipotizzare di accorpare programmi differenti in programmi che tangono l'azienda a livello parziale o globale, di utilizzare la digitalizzazione a scopo di semplificazione, di introdurre singole esigenze più severe nella PER anziché numerose misure individuali facoltative, di optare maggiormente per pagamenti orientati ai risultati anziché basati sui provvedimenti o di sostituire determinati pagamenti erogati a cadenza annuale (pagamenti diretti) con pagamenti unici (miglioramenti strutturali). Inoltre, in futuro la catena del valore, consumatori compresi, sarà chiamata ad assumersi maggiori responsabilità in vista di raggiungere gli obiettivi ambientali. In generale, tuttavia, i pagamenti diretti si sono dimostrati uno strumento valido. Oltre allo smantellamento degli interventi sul mercato, sono stati creati i presupposti per un'agricoltura imprenditoriale che produce in maniera conforme al mercato e che, al contempo, inquina meno l'ambiente e fornisce più prestazioni ecologiche.

1993 articoli 31a e 31b LAgr: nuovi pagamenti diretti complementari ed ecologici

1999 PA 2002: introduzione della PER

2014 PA 2014–2017: maggiore orientamento agli obiettivi

2023 Iv.Pa. 19.475: modifica della PER, nuovi contributi per i sistemi di produzione

2025 PA22+: rafforzamento della copertura tramite le assicurazioni sociali